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深入推进以图督察引领督察业务信息化发展


发布时间:2014-07-10 来源:国家土地西安局 【字体:

  201012月,国家土地督察机构在线土地督察系统正式开通,标志着土地督察走入信息化。在此之前,各派驻地方的督察局在信息化建设上都做了积极探索,建立了具有各自特色的信息系统。而目前督察机构全面部署且全力推广的在线土地督察系统,是否标志土地督察机构信息化建设基本结束。笔者认为,土地督察信息化建设离成型阶段还有一段距离,土地督察信息化建设的最终目标是建立“土地督察一张图”,实现以图督察。 

  一、实现以图督察是土地督察信息化发展的方向和目标 

  (一)土地督察业务的分类。土地督察信息化目前主要是根据督察业务流程制定信息系统流程,制定不同的督察业务子系统来满足督察工作需要。笔者认为这种做法人为的割开了各项督察业务之间的关联性,是信息化初级阶段的产物。信息化建设最终应该抓住督察工作的中心,抽出各项督察业务之间的精髓,实现通过对基础数据采用不同分析、比对、汇总方法,满足不同的督察业务需求。最终达到不管督察业务如何变化,只需采用不同的分析、比对、汇总方法即可实现,而不需要重新编制新的土地督察业务子系统。 

  要打破目前督察信息化建设中各项督察业务的独立性,就要根据信息化的特点对督察业务进行重新分类。目前,土地督察机构对土地督察业务的分类是按照督察内容区分的,主要有建设用地审核督察、土地例行督察和专项督查等。这种分类方法,适合开展工作,但是不利于信息化建设。根据计算机自动化管理和应用的特点,笔者将土地督察业务分为可以通过计算机实现督察的和必须通过人工查阅卷宗审核的两类。 

  可以通过计算机实现督察的,主要是指定量准确,且与时间属性、空间属性相关的土地管理和涉地管理工作的督察。如:建设用地审批中地方政府上报地类面积是否准确、是否符合规划、是否先供后批、是否未批即供、是否占补平衡;规划部门、建设部门违规发证等等,可以说既涵盖了土地管理中的批、供、用、补、查,又囊括了涉地部门依法履行土地管理职能等。这类土地管理和涉地管理业务的督察均可采用计算机自动完成。 

  必须通过人工查阅卷宗审核的,主要是指与一些无法量化的土地管理和涉地管理工作的督察。如:虚假招拍挂、不符合产业政策、政府纪要确定土地出让价格、政府文件不符合土地管理法律相关规定、违规抵押融资等等。这类土地管理和涉地管理业务的督察无法采用计算机自动完成,只能通过人工翻阅卷宗审核。 

  (二)土地督察信息化的着力点。信息化建设的最终目的是进一步解放督察工作者,通过计算机的自动分析、比对、处理汇总,科学、高效的完成土地督察工作。基于这个目的,信息化建设的着力点应该是可以通过计算机实现督察的。而提高需要人工查阅卷宗审核的这类业务的工作效率,只能是通过不断提高督察干部的业务水平和督察工作经验,督察支撑队伍的专业化来实现,显然这类督察业务,提升工作效率的幅度也不会很大,也不能实现信息化。 

  (三)以图督察是实现督察效率最优的必然选择。各个督察局在前期信息化建设中,基本围绕督察业务流程进行,负责制定信息化的相关单位也是根据督察业务流程实现制定信息化或者说信息系统的,可以说,信息化初期对信息化最终的目标没有具体明确。 

  不管是我局还是其他兄弟督察局,在前期信息化建设中,都试图实现核查业务全程信息化,实现一键督察,按照督察工作流程制定相应控件,形成督察业务子系统,像傻瓜相机一样,一按键就出结果。这种做法取得了很好的成绩,可以说为信息化建设奠定了基础,但是这种做法造成系统开放性不够。根据业务流程的子系统,把一些只能通过人工查阅卷宗审核的土地利用和管理内容一并纳入自动化程序中,使得子系统的开发更加困难。 

  国土资源部一直在积极推动土地管理和利用“一张图”,充分说明通过“一张图”实现土地的管理和利用更加科学,土地督察是对地方政府土地管理和利用行为的监管,最终也会走向“一张图”,建立“土地督察一张图”。实现以图督察。 

  二、实现以图督察的关键阶段已经到来 

  国土资源部提出“金土工程”已经多年,积极建立“一张图”,大力提倡以图管理,取得了丰硕的成果。各地也积极构建了自己的土地利用和管理的一张图,但是多集中在东部县市区,集中在一些土地管理基础资料完备,信息化技术雄厚等区域,西部地区的县市区完成“一张图”的寥寥无几。但是随着西部大开发的进一步推进,第二次全国土地调查的完成,西北县市区土地利用和管理信息化建设的脚步进一步加快。以图管地、以图督察的关键时机已经到来。 

  (一)土地利用和管理的基础数据信息化已经实现。一是第二次全国土地调查的完成,建立规范的空间数据库,统一了全国现状数据标准,并实现了现状地物数据的数字化;二是2006-2010年土地利用总体规划的修编完成。新一轮土地利用总体规划结合了第二次全国土地调查数据,与二调数据具有统一的空间信息,且实现了县市区基础规划数据库的建立;三是地方国土资源管理部门土地管理信息化水平的提升。全国已经基本实现了建设用地报批的电子化,基本统一了建设用地报件勘测定界坐标体系。经过十次土地矿产卫片执法检查,基层国土资源干部信息化水平的大大提高。 

  (二)土地督察的核心业务已经基本成型。经过5年的探索、创新和规范,例行督察、审核督察和专项督察业务流程基本固定,核查内容、核查方式相对稳定。对可以通过计算机实现督察的内容的督察,基本可以通过时间、空间数据分析,实现步骤程序化,结果表格化。这部分内容基本可以实现督察自动化。 

  (三)各督察局信息化建设积累了丰富经验。如我局最初是土地督察机构信息化试点单位,建局初期就探索制定的局的OA系统和土地利用遥感检测系统,在线土地督察系统部署结束后,结合我局区域实情和工作特点,探索了“六图叠加”工作模式;上海督察局与中测新图公司共同研发的土地督察信息系统;武汉督察局探索出台,在全督察机构部署的在线土地督察系统等等。这些信息化建设取得的巨大成绩为最终实现以图督察奠定了良好基础。 

  三、如何在探索实现以图督察中走在前列 

  (一)全面推进土地督察数据库的建立。以图督察最核心的就是基础数据库的建立。要建立融合土地利用总体规划图、第二次土地调查图、变更调查图、报件勘测定界图、遥感卫星监测图、供地四至图、补充耕地图等等图件(数据库)。对涉地部门的以图督察,要建立融合规划部门发证坐标、时间,建设部门发证坐标及时间等数据库。积极构建土地督察一张图,通过在一张图上对这些图件(数据库)的叠加、分析、比对、汇总,实现土地利用和管理中“批、供、用、补、查”的全面督察,实现涉地部门的延伸督察。 

  (二)全面应用以图督察,试点先行。在我局的督察工作中,全面推进以图督察,选择具有良好基础的地区先行先试,不断总结经验,规范程序,为最终推广以图督察打下坚实基础。 

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