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贯彻新理念 树立新资源观

引领自然资源管理体制机制创新


发布时间:2016-09-06 来源: 【字体:

  十八大提出:“加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”十八届五中全会确立“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念,《中共中央国务院生态文明体制改革总体方案》确定,到2020年,构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度等八项制度组成的生态文明制度体系。国土资源工作要提高贯彻五大发展理念的能力和水平,开拓国土资源改革发展新境界,把健全自然资源管理制度、编制实施空间规划促进国土空间开发格局优化作为工作着力点,向更大范围的自然资源资产管理和国土空间用途管制拓展。

  一、准确把握资源国情

  资源,或称自然资源,广义上的概念包括实物自然资源及与其相关的空间、环境,可以说涵盖了国土空间及赋存其中的所有自然存在。资源国情是一国人与自然资源关系的概括,我国资源国情大致可概括为:国土空间与自然资源规模大、类型多样、种类丰富;但资源的区域分布不均,空间组合不理想,人均占有量非常低,适宜开发利用的国土空间明显不足。现阶段,自然资源对经济快速发展起着重要支撑保障作用,但资源利用整体来说还十分粗放,效益不高;同时,资源环境约束日趋紧张,部分地区人类开发活动造成的生态环境恶化没有得到有效遏制。

  二、充分认识自然资源地位作用

  自然资源对人类的存在和发展具有决定性意义,起着基础和保障作用。随着社会的发展,人类利用资源、改造自然的手段和能力不断提升,资源利用的广度、深度今非昔比,资源为人类带来的福祉、利益今非昔比。与此同时,大自然也拉响了资源枯竭、环境恶化的警报,启动了对人类的贪婪实施报复的程序。所以,人类需要深刻体会人与自然的交互作用,充分认识人类从自然索取什么、索取多少、怎么索取,自然会有什么样的反馈,此为建立资源保护、开发与利用的规则、秩序所必须。

  自然资源是人类生存与经济社会发展的物质基础,起支撑保障作用。自然资源是人类生存的物质源、能量源,人对自然资源的处理和加工,改善了人类生存状态,扩展和提升人类生存能力,构成人类社会进一步发展的物质基础。即便是现在的信息时代,依然如此,网络技术、大数据,都离不开物质媒介。

  自然资源还是一切经济社会活动的空间载体,起承载依托作用。一切人类存在和社会经济活动,都要占据一定的空间范围,并依托于本空间及相关空间的资源供给和环境消纳。不同的空间地域,因其资源禀赋和组合不同,对各类经济社会活动的适宜性和承载能力差别较大。国土空间的开发,必须从人的需要和资源环境基础两方面考虑,受到空间资源环境承载力的约束。

  基于前述两点,资源环境对经济社会活动还起着引领控制作用。“一方水土养一方人”,说明区域人口、经济等差异性,首先缘于区域资源禀赋的差异性,体现了资源对经济的引领作用,并成为区域分工与货物贸易的基础。资源的过度开发利用,又造成区域内水土流失、环境污染、生态恶化等严重后果,这实际上是自然对人类过度贪婪行为的提醒、警示和惩戒,体现了资源的对人类行为的控制作用。怎样利用自然资源是有益的、适宜的,资源本身不会说话,但有规律可循,人类可以在科学认识基础上,以规划、政策等手段加以把握。

  资源产业对经济发展仍起着关键作用,但在信息化、全球化时代,资源产业在经济构成中的地位与权重大大降低。传统的资源产业,包括种植(养殖)、资源采集与加工,曾经是经济活动的全部。而今天,尽管再高精尖技术也离不开资源基础,但资源产业地位日渐式微,主要表现有:一是资源产业在产业结构中权重下降;二是相对于资金、技术密集型产业占主导的区域,资源密集型产业占主导地区处于劣势,缺乏主导权和话语权。基于资源的战略地位与作用,以及在经济结构中越来越小的权重,多储备自己的资源,多用其他国家的资源,逐渐成为国家资源战略的优先选择。

  人类片面认识、过度开发自然资源,导致自然对人类的报复式反馈。人类认识和重视自然资源,缘于它的有用性和经济价值,为了有用和赚钱,千方百计地种、养、采集和开发,占据空间、消耗地力、取走自然赋存、改变原生态。较少考虑资源与环境的关联,资源开发利用的负外部性常常被忽略。但是大自然有自然的规律和自然的力量,人的活动超出限度、打破平衡,自然就会发力,对人类进行报复。

  三、以五大发展理念引领,树立新资源观

  资源观是人对包括空间与环境在内的自然资源意义、重要性的总的看法,是人与自然资源关系的总结,决定着人如何利用自然资源。人类因其有用性和经济价值而重视自然资源,随着人口数量与经济体量的膨胀,存在着对资源竭泽而渔利用的倾向,忽视资源开发利用的可持续性与环境后果。目前,资源赋存存量短缺、增量有限,资源开发生态环境后果显现、矛盾频发,资源的战略价值依然重要,并被赋予新的内涵。所有这些,要求我们重新审视自然资源,树立新资源观。发展方式决定资源开发利用方式,发展理念决定资源开发利用的理念,新的五大发展理念引领树立新资源观。

  节约利用资源观。从资源的支撑保障角度,面对资源环境约束趋紧的现实,强调节约利用资源,以及在资源富集区、资源组合优质区的集约利用。资源节约集约利用,提高利用效率,改善环境状况,关键在创新。强化制度政策创新,完善自然资源资产产权,优化资源开发格局,控制和削弱资源开发利用负外部性;推进科学技术创新,提高资源利用效率、创造资源利用更大价值。

  统筹开发资源观。统筹开发是协调发展的内在要求。一是统筹相关资源,如干旱地区以水定地;二是统筹资源与环境,如湿地开发的环境代价;三是处理好资源开发与经济社会协调发展的几个重要关系,重点是区域协调发展、城乡统筹发展、四化同步等的关系;四是统筹好资源开发利用的代际关系。

  永续发展资源观。切实贯彻绿色理念,就能实现资源可持续发展、永续利用。绿色、可持续发展要求:一是在节约集约基础上,减少不可更新及可耗竭资源在资源利用中的比重,强化资源循环利用,促进废弃物、污染物的减量化、资源化、零排放。二是当代人要充分考虑后代人的需要,“保存”好资源的数量、质量和多样性,维护代际公平。三是资源开发利用要促进人与自然和谐共处,把绿水青山留给子孙后代。

  开放开拓资源观。一是扩大资源领域对外开放。资源安全立足国内,资源利用要放眼国际。深化资源领域国际交流合作,统筹好国内国际两个市场,积极参与资源领域全球治理。二是拓展自然资源的内涵。什么算是自然资源,这是一个与时俱进的概念,也是一个因人而异的概念,远古时代和现代大不一样,不同的人从自身的需要和角度来理解,也不尽相同。要以开阔的视野认识自然,丰富自然资源的内涵,环境及环境构成要素越来越显现出有用性和价值,具备了“资源”属性。三是探索自然资源的更大赋存空间。目前,我们以国土空间为资源空间外延。不久将来,地球深处、外太空,都可能成为资源赋存的空间。

  惠民利民资源观。国土资源部姜大明部长强调,要树立惠民利民资源观,实现资源利益共享。为保证资源开发利用惠民利民,首先要设计好自然资源资产产权制度,特别是所有权派生的用益物权权利体系。其次要扩大公共服务的自然资源供给覆盖面,着力降低供给成本。再次要公平分配资源收益,让百姓体会到更多获得感。再次要实施特殊政策,以资源助力弱势群体改善生存和经济状况。

  五大发展理念相互贯通、相互促进,具有内在联系。围绕五大理念形成的新资源观,同样是相互密切联系的有机整体。

  四、以新发展理念、新资源观引领自然资源管理体制机制创新

  中央已在“四个全面”战略及生态文明体制改革大局中明确了自然资源资产领域改革目标、任务和时限。落实中央要求、完成改革任务、实现改革目标,还有大量具体工作要做。围绕新发展理念和新资源观,提出资源管理体制机制改革创新几点具体的思考建议。

  健全产权制度,着力解决公平效率问题。产权制度,包括所有权及其派生的占有、使用、处置、收益等系列权利,是解决资源配置公平与效率的基础性安排。当前,我国自然资源保护与开发利用的公平性、效率性还有很大上升空间,权利种类、各类权利主体、权能界定、权利变动机制及权利监督等都需要改革完善,以增强公平性,兼顾效率。首先,明晰所有权及其主体,健全使用权等权利体系;其次,对权利主体行使权利赋予对等的责任义务,行使权利不能没有责任,履行义务也不能没有权利;再次,以资源保护、利用的经济社会生态需要为核心,设计权利运行与变动模式,着力通过权利变动规则设计和运行,降低交易成本,增加资源保护的外部经济,减少资源开发利用外部不经济。

  完善有偿使用制度,促进节约集约利用。自然资源有偿使用,是市场在资源配置中起决定作用的先提条件。有偿使用制度设计的好,必然也会收到资源节约集约利用的效果。有偿使用制度设计,重点应考虑以下几方面:一是资源的基础定价权在市场,价格要能能够准确反映市场供求关系,政府只在市场失灵情形下发挥作用。二是资源有偿使用费要能分割为所有者权益、开发成本、生态补偿费用、税费、利润等,以确保交易各方各得其所、各担其责。三是针对国有和集体所有的资源有偿使用,建立权责对应、监督到位的委托—代理制度,避免“卖别人的资源,钱归自己支配”的制度设计,这是减少资源无效、低效供给,促进资源节约集约利用的重要一环。四是对特殊的自然资源,比如用于公共服务的资源、生态敏感区的资源、具有重要战略意义的资源等,要有特殊的制度设计。

  建立空间规划体系,重在协调开发与保护的关系。新资源观的落实,自然资源多方面作用的发挥,很大程度上依靠空间规划来实现。空间规划是对一定范围内的重要的经济社会要素前瞻性的空间组织协调与安排部署。“组织协调与安排部署”的最主要依据或基础,是特定空间的资源环境承载力。资源环境承载力是资源、环境与空间三者关系综合的结果,是一个动态变化的过程。空间规划要在规划依据上深刻认识区域内资源环境关系,在规划安排上注重协调开发与保护关系。一是规划是从现时规划未来,而不是相反,因此,空间内开发建设的规划指标可以层层控制,但不能在规划前层层下达。至少要在规划思路与技术路线上体现出从现时推向未来的过程。二是空间规划首先应该是哪些地方不能搞什么,明确禁止性、约束性内容,列出开发建设的负面清单,在此基础上再安排开发建设事项。三是规划中遇到的空间冲突问题,应当以法律、科学、技术和民意加以协商解决,不能靠权力任性和利益协商取代上述过程,经济利益协商与补偿当然需要,但不应作为解决冲突的讨价还价筹码。

  积极参与自然资源领域全球治理体系,充分发挥国际市场的资源保障作用。在201510月中央政治局集体学习会上,习近平总书记提出“共商共建共享”的全球治理理念。积极参与资源领域全球治理,需要从理念、体制机制建设方面加大力度改革创新。首先,资源安全的视野要从国内转向世界。立足国内确保资源安全具有战略意义,多多利用国外资源是更大的战略。比如粮食安全方面,要藏粮于地、藏粮于技,多从国际市场进口粮食,把国内部分耕地资源作为战略储备。实际上扩大了我们的资源空间,留出更多国土空间用于生态建设,有效缓解人地紧张关系。其次,以战略眼光深化资源领域国家间交流合作,以大国实力增强资源领域国际话语权,以国家意志规范中资企业在国际开发资源、拓展市场。再次,完善体制机制和政策,统筹国内国际两个市场,鼓励开拓国际市场,与资源富集国家和地区深度合作,打造资源开发利益共同体,实现互利、共赢。(孙弘)

   

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